Il bilancio dello Stato
L’arte della misura: come in un bilancio ogni risorsa deve trovare il suo equilibrio, così in un impasto ogni ingrediente concorre a costruire una forma, trasformando quantità, tempo e proporzioni in valore.
La contabilità pubblica appare, a prima vista, come uno dei linguaggi più impersonali dell’amministrazione: capitoli, stanziamenti, residui, impegni, accertamenti, rendiconti. Un universo nel quale il numero sembra avere la funzione modesta di registrare ciò che già esiste. E tuttavia, se si osserva più attentamente, ci si accorge che il numero non arriva dopo la realtà per descriverla: in una certa misura, la precede, la seleziona, la dispone. Ciò che viene registrato acquista una forma; ciò che può essere misurato può essere confrontato; ciò che può essere confrontato può essere controllato. Il bilancio, allora, non è soltanto la rappresentazione finanziaria dello Stato, ma uno dei dispositivi attraverso cui lo Stato diventa rappresentabile a se stesso. Nella mia esperienza di studentessa lavoratrice e di dipendente amministrativa di una pubblica amministrazione, il bilancio non è una costruzione astratta confinata nei manuali. È una presenza quotidiana: entra nelle procedure, nelle determinazioni, nei controlli, nelle registrazioni, nelle verifiche. Ogni cifra apparentemente neutra proviene da una decisione precedente e prepara una conseguenza successiva. Dietro un importo vi è un atto; dietro un atto vi è una competenza; dietro una competenza vi è una responsabilità. È questa esperienza concreta ad avermi condotto a guardare la contabilità non soltanto come una tecnica, ma come una costruzione storica. La domanda non è più soltanto come si registri un’entrata o una spesa, ma perché una comunità organizzata abbia avvertito, fin dall’origine, la necessità di registrare ciò che possiede, ciò che riceve, ciò che consuma e ciò che deve. La risposta sembra elementare: non si può amministrare ciò che non si riesce, almeno in qualche misura, a rappresentare. Ma proprio qui l’apparente semplicità si apre a una questione più profonda. Il numero è memoria, perché conserva la traccia di un fatto; è previsione, perché consente di anticiparne altri; ed è potere, perché stabilisce ciò che può essere visto, comparato e sottoposto a controllo.
La storia della contabilità precede di molti secoli quella dello Stato moderno. Nelle società della Mesopotamia del IV millennio a.C., le tavolette d’argilla registrano prodotti agricoli, animali, tributi, distribuzioni, obbligazioni. La scrittura si sviluppa anche come tecnologia amministrativa: nasce, almeno in parte, dal bisogno di conservare una traccia delle cose. Prima che esistesse il bilancio come istituzione giuridica, esiste dunque una necessità più elementare: rendere visibile ciò che altrimenti sarebbe destinato a scomparire nella precarietà della memoria. Una quantità scritta può essere confrontata, un debito registrato può essere ricordato, una distribuzione può essere verificata. La registrazione sottrae l’evento alla contingenza e lo consegna a una memoria impersonale. È già, in forma embrionale, una tecnologia del potere. Nella Grecia antica questa relazione assume una dimensione propriamente pubblica. Ad Atene, il rendiconto dei magistrati si lega alla responsabilità nei confronti della comunità: chi ha amministrato una risorsa comune deve poter mostrare come essa sia stata utilizzata. Il conto cessa allora di essere soltanto la traccia di un movimento economico e diventa la forma nella quale un rapporto di potere può essere interrogato. Chi dispone di una risorsa deve rendere conto a chi, almeno in linea di principio, ne è il titolare. È forse qui che la storia della contabilità incontra, con particolare evidenza, la storia della responsabilità.
Anche Roma sviluppa strumenti complessi per l’amministrazione delle entrate e delle spese pubbliche. L’erario, i questori, i registri e le procedure di controllo testimoniano la progressiva specializzazione dell’apparato finanziario. Ma la storia della contabilità, come quella dello Stato, non procede secondo una linea continua. Nel mondo feudale la gestione delle risorse rimane largamente intrecciata al patrimonio del signore e alla struttura territoriale del potere. Con la rinascita dei commerci e lo sviluppo dei Comuni italiani, invece, la ricchezza comincia a circolare secondo forme che richiedono strumenti nuovi di rappresentazione. La complessità economica produce la necessità di una complessità contabile. La partita doppia costituisce, in questo senso, qualcosa di più di un’innovazione tecnica. Ogni operazione viene collocata all’interno di una relazione: dare e avere, attività e passività, credito e debito. La ricchezza non appare più come una somma di cose, ma come una rete di rapporti. È un mutamento epistemologico prima ancora che amministrativo. La contabilità costruisce un mondo nel quale ogni movimento rinvia a un altro movimento e nel quale la realtà economica può essere ordinata attraverso relazioni formalizzate. Quando Luca Pacioli descrive nel 1494, nella Summa de arithmetica, il metodo della partita doppia, non crea dal nulla una pratica già diffusa negli ambienti mercantili, ma compie un’operazione decisiva: la rende trasmissibile, insegnabile, sistematica. Il sapere del mercante diventa sapere codificato, e ciò che può essere codificato può essere esteso.
Tra il XVI e il XVIII secolo il rapporto fra Stato e ricchezza subisce una trasformazione ancora più profonda. Lo Stato europeo dipende progressivamente meno dal patrimonio personale del sovrano e sempre più dalla capacità di raccogliere risorse attraverso la fiscalità. È la formazione dello Stato fiscale. Guerre, apparati amministrativi, infrastrutture e nuove funzioni pubbliche richiedono risorse che devono essere raccolte, previste, distribuite e controllate. Il debito pubblico diviene uno strumento strutturale, la tassazione assume forme sempre più sistematiche, gli apparati finanziari si specializzano. Quanto più lo Stato si espande, tanto più deve imparare a conoscersi. E il bilancio introduce una trasformazione essenziale: non si limita più a conservare la memoria di ciò che è avvenuto, ma tenta di dare una forma anticipata a ciò che potrà avvenire. La contabilità diventa previsione. In questa trasformazione si manifesta uno dei caratteri fondamentali del bilancio: esso appartiene contemporaneamente al passato e al futuro. Il rendiconto guarda ciò che è stato; il bilancio prevede ciò che ancora non esiste; fra i due si colloca l’azione amministrativa. Il numero, così, non descrive soltanto il tempo: contribuisce a organizzarlo.
Negli Stati italiani preunitari si sviluppano differenti forme di organizzazione delle entrate, delle spese e dei controlli. Nel Regno delle Due Sicilie, nel Granducato di Toscana e nel Regno di Sardegna emergono apparati finanziari che testimoniano la crescente necessità di rendere amministrabile la ricchezza pubblica. Con le riforme piemontesi dell’Ottocento, e in particolare con l’intervento del 1853, il problema assume una forma destinata a incidere sulla futura amministrazione italiana. Quando nel 1861 nasce il Regno d’Italia, l’unificazione politica porta con sé un problema meno visibile ma altrettanto radicale: unificare significa anche rendere comparabili sistemi amministrativi diversi. L’unità dello Stato deve diventare, in qualche misura, unità del suo linguaggio contabile. La nascita della Corte dei conti nel 1862 e la legge del 1869 contribuiscono al consolidamento dell’apparato finanziario statale, mentre la Ragioneria Generale dello Stato assume progressivamente un ruolo centrale nella costruzione e nel controllo del sistema. Il nuovo Stato deve imparare a parlarsi attraverso registrazioni comuni, categorie condivise, procedure verificabili. Il bilancio non è soltanto il luogo nel quale si contano le risorse dello Stato: è uno dei luoghi nei quali lo Stato costruisce la propria unità amministrativa.
Ma ogni sistema contabile incontra prima o poi il problema dell’emergenza. La Prima guerra mondiale mostra con particolare evidenza la tensione fra la necessità di agire rapidamente e quella di conservare le forme ordinarie del controllo. L’aumento della spesa, il ricorso al debito e le procedure straordinarie sottopongono l’ordinamento finanziario a una pressione che non è soltanto tecnica. Ogni emergenza ripropone infatti la stessa domanda: quanto controllo può essere sospeso in nome della rapidità dell’azione senza che la rapidità diventi sottrazione della responsabilità? È una domanda che ritorna, con forme diverse, nella storia contemporanea. La contabilità si trova così al confine fra due esigenze entrambe necessarie: consentire al potere pubblico di agire e impedire che l’azione si sottragga alla possibilità di essere verificata.
Con la Costituzione del 1948 il bilancio entra pienamente nell’architettura costituzionale della Repubblica. L’articolo 81 disciplina il rapporto fra bilancio, equilibrio finanziario, copertura delle nuove spese e responsabilità parlamentare; la riforma costituzionale del 2012 rafforza il principio dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito. Nel secondo dopoguerra, inoltre, la finanza pubblica cambia progressivamente funzione. Il bilancio non è più soltanto lo strumento con cui mantenere ordinate le casse dello Stato. Diventa anche uno dei luoghi nei quali si traducono obiettivi economici e sociali: investimenti, servizi, occupazione, redistribuzione. È qui che emerge con particolare chiarezza il carattere non neutrale del numero. Un capitolo di spesa può apparire come una semplice voce contabile, ma quella voce diventa, nel momento in cui viene autorizzata, una possibilità concreta di azione. Il bilancio trasforma dunque una decisione in una disponibilità, una disponibilità in una procedura, una procedura in un effetto amministrativo. Il linguaggio dei numeri non elimina la politica: la rende operativa.
A partire dagli anni Novanta, la contabilità pubblica italiana entra sempre più profondamente in una dimensione europea. Deficit, debito e sostenibilità della finanza pubblica non possono più essere considerati esclusivamente entro i confini dello Stato nazionale. La finanza pubblica diventa interdipendente. Le riforme degli ultimi decenni, dalla legge n. 196 del 2009 al decreto legislativo n. 118 del 2011, hanno rafforzato l’armonizzazione dei sistemi contabili, la programmazione, la trasparenza e la comparabilità dei dati delle amministrazioni pubbliche. Per gli enti territoriali, istituti quali la competenza finanziaria potenziata, il fondo pluriennale vincolato, il riaccertamento dei residui, il piano dei conti integrato e il bilancio consolidato non sono soltanto tecniche contabili, ma tentativi di costruire una rappresentazione più coerente nel tempo della realtà finanziaria pubblica. Il problema rimane tuttavia sempre lo stesso: nessuna rappresentazione coincide interamente con ciò che rappresenta. La contabilità seleziona, classifica, ordina. E proprio perché ordina, rende possibile una determinata forma di conoscenza.
La digitalizzazione ha moltiplicato questa capacità. Sistemi come SIOPE+ e l’informatizzazione dei flussi finanziari consentono oggi una circolazione dei dati impensabile nelle epoche precedenti. Ma la velocità della registrazione non coincide con la comprensione. Una macchina può eseguire una regola senza comprendere pienamente il significato amministrativo, economico e giuridico dell’operazione alla quale la regola si applica. La digitalizzazione non elimina quindi l’errore: può renderlo semplicemente più rapido, più esteso e meno immediatamente visibile. È una delle lezioni più concrete che ricavo dall’esperienza professionale. La formazione non è un elemento accessorio dell’amministrazione. È ciò che permette a chi lavora dentro il sistema di comprendere la regola che sta applicando e, soprattutto, di riconoscere quando una procedura formalmente corretta rischia di nascondere una realtà che richiede invece interpretazione. Normativa, contabilità economico-patrimoniale, sicurezza informatica, digitalizzazione e intelligenza artificiale appartengono ormai allo stesso problema: quello della capacità dell’amministrazione di comprendere gli strumenti attraverso cui essa stessa si rappresenta. La tecnologia modifica il mezzo, ma non trasferisce automaticamente la responsabilità.
La transizione verso una maggiore integrazione della contabilità economico-patrimoniale e verso il modello accrual rappresenta un ulteriore passaggio di questa storia. La competenza economica introduce una prospettiva diversa da quella fondata esclusivamente sul momento dell’incasso o del pagamento. L’obiettivo è rappresentare con maggiore completezza gli effetti economici e patrimoniali delle operazioni: attività, passività, costi, ricavi e consistenza del patrimonio pubblico. Il cambiamento può essere letto anche in termini concettuali. Lo Stato non viene più chiamato soltanto a sapere quanto denaro è entrato e quanto ne è uscito. Deve conoscere ciò che possiede, ciò che deve, ciò che consuma, ciò che produce e ciò che trasferisce nel tempo. Non guarda più soltanto al proprio portafoglio. Comincia a guardare alla propria consistenza. La contabilità accrual diventa così un ulteriore tentativo di sottrarre l’azione pubblica all’opacità del presente, collegando l’operazione al suo effetto economico e patrimoniale.
Dopo questa lunga storia, la contabilità pubblica appare sotto una luce diversa. Non è soltanto un insieme di norme tecniche. È un linguaggio attraverso cui l’amministrazione rende visibile la propria azione. Il bilancio dice ciò che, secondo le previsioni e le autorizzazioni, può essere fatto; l’azione amministrativa traduce quelle possibilità in decisioni concrete; il rendiconto mostra ciò che è accaduto; il controllo verifica la conformità dell’azione alle regole e alle responsabilità che la governano. Previsione, azione, rendicontazione: fra questi tre momenti si costruisce una parte essenziale della responsabilità pubblica. Ed è forse qui che il significato del verbo rendere conto diventa più radicale. Rendere conto significa trasformare un’azione in qualcosa che possa essere conosciuto, verificato, discusso. Significa sottrarre almeno in parte la decisione all’oscurità dell’atto che non lascia traccia.
Dalle tavolette d’argilla ai sistemi digitali, dai registri dei mercanti ai bilanci dello Stato, dai libri mastri alla contabilità accrual, il problema rimane sorprendentemente simile: sapere quali risorse esistono, sapere come vengono utilizzate, sapere quali effetti producono e poter spiegare perché. La contabilità non è dunque soltanto la memoria dello Stato. È una delle condizioni attraverso cui lo Stato può diventare conoscibile. E ciò che può essere conosciuto può essere controllato; ciò che può essere controllato può essere sottoposto a responsabilità. Per questo, dietro ogni numero di bilancio, esiste una domanda che non è affatto contabile: a chi appartiene quella risorsa e nei confronti di chi deve essere giustificato il suo impiego? La risposta ha assunto forme diverse nel corso dei secoli. È cambiato il sovrano, è cambiata la struttura dello Stato, sono cambiate l’economia, la tecnologia e le regole. Ma la domanda è rimasta. Forse è proprio per questo che la contabilità continua a trasformarsi: perché cambia ciò che deve essere amministrato, ma non scompare la necessità di renderlo visibile. E nel numero, nella sua apparente freddezza, continua a essere custodita una questione tutt’altro che fredda: la possibilità di chiedere conto a chi amministra ciò che appartiene a tutti.
Lucilla Quartararo
